GIZ Kosovo: Vlerësimi i Kornizës Ligjore të Planifikimit Hapësinor në Kosovë

GIZ Kosovë, përmes Programit për Zhvillim Urban Qarkor –  Kosovo4Green, mbështet institucionet qendrore dhe lokale të Kosovës në fuqizimin  e korinzave  ligjore, institucionale dhe planifikuese për zhvillim të qëndrueshëm urban, ekonomi qarkore, menaxhim të integruar të mbeturinave dhe qeverisje të ndjeshme ndaj ndryshimeve klimatike.

Përfitues i drejtpërdrejtë  institucional ishte ministria përgjegjëse për mjedisin dhe planifikimin hapësinor në Kosovë. Projekti ishte i ndërlidhur  me një proces të rëndësishëm reformues, që synonte rishqyrtimin e legjislacionit të Kosovës për planifikimin hapësinor dhe përmirësimin e mënyrës së hartimit, zbatimit, monitorimit dhe fuqizimit të instrumenteve të planifikimit.

Angazhimi ishte i përqëndruar në sistemin e planifikimit hapësinor të Kosovës, duke përfshirë kornizat e planifikimit të viteve 2003 dhe 2013, Projektligjin e vitit 2024 për Planifikimin Hapësinor, aktet nënligjore, rolet institucionale, kapacitetet komunale të planifikimit, instrumentet e planifikimit, mekanizmat e monitorimit dhe zbatimit, digjitalizimin, sistemet e të dhënave hapësinore dhe lidhjen ndërmjet dokumenteve të planifikimit dhe kontrollit të zhvillimit.

Faktet kryesore:

• Projekti trajtoi një çështje thelbësore të qeverisjes publike: mënyrën se si sistemi i planifikimit hapësinor në Kosovës mund të bëhet më i qartë, më i zbatueshëm, më i orientuar drejt zbatimit praktik dhe më mirë i harmonizuar me realitetin institucional.
• Vlerësimi mbështeti një proces reformues në zhvillim, në kuadër të të cilit legjislacioni i Kosovës për planifikimin hapësinor po rishikohej me qëllim të forcimit të koherencës ligjore, realizueshmërisë institucionale dhe zbatimit praktik.
• Puna ishte e rëndësishme për institucionet qendrore, komunat, autoritetet sektoriale, planifikuesit, partnerët zhvillimorë dhe akterët e përfshirë në rregullimin e shfrytëzimit të tokës, dhënien e lejeve të ndërtimit, infrastrukturë, mbrojtjen e mjedisit, zhvillimin urban të ndjeshëm ndaj ndryshimeve klimatike. dhe qeverisjen territoriale.

Sistemi i planifikimit hapësinor në  Kosovë ka kaluar nëpër disa faza reformuese. Ligji për Planifikimin Hapësinor i vitit 2003 krijoi kornizën e parë të planifikimit të periudhës së pasluftës, ndërsa Ligji i vitit 2013 vendosi një strukturë më të organizuar  të planifikimit me instrumente të nivelit qendror dhe komunal, duke përfshirë Planin Hapësinor të Kosovës, Hartën Zonale të Kosovës, Planet Hapësinore për Zona të Veçanta, Planet Zhvillimore Komunale, Hartat Zonale Komunale dhe Planet Rregulluese të Hollësishme.

Objektivi kryesor i klientit ishte sigurimi i një vlerësimi të konsoliduar dhe të bazuar në dëshmi të kornizës legjislativ të planifikimit hapësinor në Kosovë dhe të zbatimit të tij në praktikë.

Vlerësimi duhej të përcaktonte  nëse korniza ligjor, institucionet, instrumentet e planifikimit, procedurat, sistemet e të dhënave dhe mekanizmat e zbatimit funksiononin së bashku si një sistem koherent planifikimi.

Kjo sfidë ishte veçanërisht e rëndësishme, pasi  planifikimi hapësinor ndikon drejtpërdrejt në shfrytëzimin e tokës, zhvillimin komunal, lëshimin  e lejeve të ndërtimit, koordinimin e infrastrukturës, mbrojtjen e mjedisit, tokën bujqësore, zonat e mbrojtura, trashëgiminë kulturore, zhvillimin e ndjeshëm ndaj ndryshimeve klimatike.si dhe sigurinë juridike për institucionet, qytetarët dhe investitorët.

Vlerësimi duhej t’u përgjigjej disa pyetjeve strategjike:

– Sa koherent dhe efektiv është Ligji për Planifikimin Hapësinor i vitit 2013, së bashku me aktet e tij nënligjore?
– Sa mirë koordinohen institucionet qendrore dhe komunale dhe sa mirë i zbatojnë përgjegjësitë e tyre?
– A funksionojnë instrumentet e planifikimit në Kosovës si një zinxhiri ndërlidhur , nga politika kombëtare  e planifikimit hapësinor deri te rregullimi komunal i shfrytëzimit të tokës, lejet, monitorimi dhe zbatimi?
– A i adreson Projektligji i vitit 2024 boshllëqet aktuale ligjore, institucionale dhe operacionale?
– Çfarë mësimesh mund të nxjerrë Kosova nga sistemet e përzgjedhura evropiane të planifikimit hapësinor?
– Cili drejtim i reformues është më i realizueshëm në kontekstin institucional dhe zbatues të Kosovës?
– Çfarë  rekomandime praktike dhe çfarë udhërrëfyesi nevojiten për të mbështetur një sistem planifikimi më transparent, më të zbatueshëm dhe më funksional?

Angazhimi përfshinte gjithashtu disa kufizime. I planifikimit hapësinor është komplekse nga pikëpamja ligjore dhe institucionale dhe ka ndërlidhje me shumë fusha, duke përfshirë ndërtimin, mjedisin, bujqësinë, trashëgiminë kulturore, infrastrukturën, kadastrën, politikat klimatike, inspektimin dhe sanksionet.

Një kufizim tjetër lidhej me disponueshmërinë e të dhënave, pasi të dhënat gjithëpërfshirëse operacionale mbi zbatimin e planeve, përputhshmërinë e lejeve me dokumentet e planifikimit, rezultatet e zbatimit dhe inspektimit, evidencat e monitorimit dhe performancën institucionale ishin të kufizuara..

Rëndësi të veçantë kishte edhe përafrimi ndërmjet palëve të interesit, pasi institucionet qendrore, komunat, autoritetet sektoriale dhe profesionistët e fushës jo gjithmonë i interpretonin në të njëjtën mënyrë shkaqet e sfidave në zbatim.

Civitta e realizoi angazhimin përmes një procesi të strukturuar dhe të orientuar drejt  vlerësimit të sistemit, duke kombinuar analizën ligjore, shqyrtimin institucional, vlerësimin funksional, angazhimin e palëve të interesit, analizën krahasuese, lerësimin e realizueshmërisë së reformave  dhe planifikimin e zbatimit.

Qasja e trajtoi planifikimin hapësinor si një sistem të plotë qeverisjeje. Puna analizoj mënyrën se si ligjet, aktet nënligjore, institucionet, instrumentet e planifikimit, procedurat operacionale, mekanizmat e monitorimit, mjetet e zbatimitdhe mbikëqyrjes , sistemet e të dhënave hapësinore dhe pjesëmarrja e palëve të interesit  ndërveprojnë në praktikë.

Puna përfshiu komponentët kryesorë në vijim:

• Vlerësimi ligjor dhe rregullator: Civitta shqyrtoi Ligjin për Planifikimin Hapësinor të vitit 2003 , Ligjin e vitit 2013, aktet përkatëse nënligjore, Vlerësimin Ex-Post, Projektligjin e vitit 2024 dhe ndërlidhjet ligjore me fushat, si ndërtimi, mbrojtja e mjedisit, zonat e mbrojtura, toka bujqësore, trashëgimia kulturore, infrastruktura, kadasta, zhvillimi  ndjeshëm ndaj ndryshimeve klimatike, inspektimi dhe sanksionet.
• Vlerësimi institucional dhe i qeverisjes: Ekipi vlerësoi rolet dhe kapacitetet e institucioneve kombëtare dhe komunale, duke përfshirë mekanizmat e koordinimit, kapacitetet komunale të planifikimit, strukturat  e llogaridhënies, përgjegjësitë e monitorimit dhe arkitekturën institucionale të zbatimit dhe mbikëqyrjes .
• Vlerësimi funksional i instrumenteve të planifikimit: Civitta analizoi nëse Plani Hapësinor i Kosovës, Harta Zonale e Kosovës, Planet Hapësinore për Zona të Veçanta, Planet Zhvillimore Komunale, Hartat Zonale Komunale dhe Planet Rregulluese të Hollësishme funksionojnë si një zinxhir koherent planifikimi.
• Korniza e dëshmive dhe treguesve : Ekipi përdori tregues analitikë për strukturimin e vlerësimit, duke përfshirë Normën e Mbulueshmërisë me Plane, Normën e Zbatimit të Planeve, Treguesin e Përputhshmërisë ndërmjet Planit dhe Lejes, Treguesin e Harmonizimit të Kapaciteteve Institucionale dhe Treguesin e Disponueshmërisë dhe Integrimit të të Dhënave Hapësinore.
• Angazhimi dhe validimi me palët e interesit: Procesi përfshiu konsultime institucionale, të dhëna  nga anketa me komunat , gjetje nga misioni vlerësues, komente nga palët e interesuara dhe diskutime validuese. Kjo mundësoi dallimin ndërmjet problemeve që buronin nga hartimi i kornizës ligjore, sfidave të zbatimit, kufizimeve të kapaciteteve, problemeve të koordinimit dhe mungesave në të dhëna .
• Analiza krahasuese: Civitta shqyrtoi sisteme të përzgjedhura evropiane dhe rajonale të planifikimit hapësinor për të identifikuar mësime të rëndësishme  për Kosovën. Analiza krahasuese u përqendrua në hierarkinë e planifikimit, rolet e nivelit qendror dhe komunal, kontrollin e zhvillimit, monitorimin, zbatimin dhe mbikëqyrjen, sistemet e të dhënave hapësinore, koordinimin ndërkomunal dhe menaxhimin e tranzicionit.
• Analiza SWOT dhe vlerësimi paraprak i realizueshmërisë së reformave: Opsionet reformuese u vlerësuan sipas qëndrueshmërisë ligjore, realizueshmërisë institucionale, barrës administrative, kostove të zbatimit dhe nevojave për kapacitete, rreziqeve  të tranzicionit, përfitimeve në nivel sistemi, si  dhe pranueshmërisë politike dhe institucionale.
• Drejtimet e reformës dhe udhërrëfyesi i zbatimit: Civitta i shndërroi gjetjet në drejtime të strukturuara reformuese, rekomandime dhe një udhërrëfyes zbatimi që mbulonte masat ligjore , institucionale, procedurale dhe operacionale, si dhe masat lidhur me të dhënat, zbatimin dhe mbikëqyrjen, ngritjen e kapaciteteve dhe menaxhimin e tranzicionit.

Një veçori dalluese e qasjes së Civitta-s ishte ruajtja e një ekuilibri të kujdesshëm ndërmjet vlerësimit ligjor dhe realizmit në zbatimi. Vlerësimi i ekipit shkoi përtej shqyrtimit të ligjit si tekst formal juridik. 

Vlerësimi shqyrtoi  nëse sistemi mund të funksiononte në praktikë, nëse institucionet kishin kapacitetet e nevojshme për ta zbatuar, nëse instrumentet e planifikimit ishin të lidhura me proceset e lejeve, monitorimit dhe zbatimit, si dhe nëse opsionet reformuese  ishin realiste për kontekstin e qeverisjes të Kosovës.

Projekti prodhoi një vlerësim të konsoliduar të kornizës legjislativ të planifikimit hapësinor në Kosovë dhe krijoi një bazë të strukturuar të dëshmive për vendimmarrjen lidhur me reformat. Rezultatet dhe ndikimet kryesore përfshinë:

• Diagnozë e konsoliduar e sistemit: Vlerësimi identifikoi përparësitë dhe dobësitë kryesore të kornizës së planifikimit hapësinor, duke përfshirë hendekun ndërmjet hartimit ligjor dhe zbatimit praktik, mungesën e vazhdimësisë së plotë të zinxhirit të planifikimit, kapacitetet e pabarabarta komunale, mekanizmat e dobët të monitorimit dhe zbatimit, fragmentimin e të dhënave hapësinore dhe paqartësitë në masat kalimtare. .
• Bazë e mbështetur në dëshmi për reforma : Projekti i ofroi MMPH-së, GIZ-it dhe palëve relevante të interesit një bazë të strukturuar për të vendosur se si duhet të rishikohet dhe zbatohet korniza e planifikimit hapësinor. .
• Kuptim më i qartë i pengesave të zbatimit: Vlerësimi sqaroi se një pjesë e konsiderueshme e sfidave buronin nga zbatimi jo i plotë, kapacitetet e kufizuara, koordinimi i dobët, fragmentimi i të dhënave, mangësitë në monitorim dhe kufizimet në zbatimin e dispozitave ligjore. Kjo ndihmoi që diskutimi mbi reformën të mos kufizohej vetëm në hartimin e legjislacionit. .
• Vlerësim funksional i instrumenteve të planifikimit : Puna vlerësoi rolin praktik të instrumenteve të planifikimit në nivel qendror dhe komunal dhe evidentoi segmentet ku ndërpritej zinxhiri i planifikimit. Për shembull, vlerësimi konstatoi se Plani Hapësinor i Kosovës nuk ishte përditësuar sipas kornizës së vitit 2013, Harta Zonale e Kosovës vazhdonte të mos ishte miratuar, ndërsa mbulueshmëria e komunave me dokumente të planifikimit mbetej e pabarabartë. .
• Të dhëna të kuantifikuara mbi mbulueshmërinë me plane : Vlerësimi përdori të dhënat bazë të disponueshme, sipas të cilave, deri në janar 2025, 20 nga 38 komunat e Kosovës kishin miratuar Planet Zhvillimore Komunale, ndërsa 13 prej tyre kishin miratuar Hartat Zonale Komunale. Këto të dhëna ndihmuan në paraqitjen konkrete të hendekut në zbatimin praktik të sistemit komunal të planifikimit. .
• Forcimi i logjikës së reformës për ndërlidhjen ndërmjet planeve dhe lejeve : Vlerësimi theksoi nevojën për forcimin e lidhjes ndërmjet dokumenteve të planifikimit hapësinor, kushteve ndërtimore, lejeve, inspektimit dhe mekanizmave të zbatimit. Kjo ndërlidhje është thelbësore që planifikimi hapësinor të funksionojë në mënyrë efektive si instrument i kontrollit të zhvillimit .
• Drejtime reformuese  dhe opsionet strategjike: Civitta zhvilloi drejtime të mundshme reformuese dhe i krahasoi ato në bazë të kritereve të realizueshmërisë. Vlerësimi mbështeti vendimmarrjen duke paraqitur implikimet e përmirësimit gradual, thjeshtimit funksional dhe alternativave për qeverisje të integruar territoriale. 
• Rekomandime praktike: Raporti ofroi rekomandime që mbulonin reformën legjislative, fuqizimin institucional, instrumentet e planifikimit, monitorimin dhe zbatimin, të dhënat dhe digjitalizimin, ngritjen e kapaciteteve dhe menaxhimin e tranzicionit. 
• Udhërrëfyesi i zbatimit: Angazhimi i përktheu gjetjet e vlerësimit në një udhërrëfyes praktik për të mbështetur përmirësimet ligjore, institucionale, procedurale, operative dhe ato që lidhen me ngritjen e kapaciteteve. 
• Ndikimi afatgjatë: Projekti mbështet përpjekjet e Kosovës për krijimin e një kornize të planifikimit hapësinor më koherente, më të zbatueshme, më transparente dhe më të realizueshme në aspektin operacional. Në planin afatgjatë, vlerësimi mund të kontribuojë në fuqizimin e qeverisjes territoriale, përmirësimin e praktikave komunale të planifikimit, mbështetjen e zhvillimit urban të ndjeshëm ndaj ndryshimeve klimatike, zvogëlimin e pasigurisë rregullatore dhe përmirësimin e koordinimit ndërmjet planifikimit, lejeve, infrastrukturës, mbrojtjes së mjedisit dhe menaxhimit të shfrytëzimit të tokës.

1. Projekti dëshmoi se reforma e planifikimit hapësinor kërkon një qasje që e trajton sistemin në tërësi. Dispozitat ligjore, mandatet institucionale, instrumentet e planifikimit, procedurat e zbatimit, sistemet e monitorimit, mekanizmat e mbikëqyrjes dhe zbatimit, si dhe infrastruktura e të dhënave hapësinore duhet të funksionojnë në mënyrë të ndërlidhur. 
2. Një mësim i dytë ishte se reforma ligjore duhet të lidhet ngushtë me realizueshmërinë institucionale. Një kornizë e planifikimit mund të jetë e strukturuar mirë në aspektin ligjor, por zbatimi i saj mund të mbetet i vështirë nëse komunave u mungojnë stafi, ekspertiza, të dhënat, mjetet teknike dhe burimet financiare të nevojshme për ta zbatuar atë. 
3. Një mësim i tretë ishte rëndësia e ruajtjes së funksioneve thelbësore rregullatore gjatë procesit të thjeshtimit. Thjeshtimi i instrumenteve të planifikimit mund ta zvogëlojë barrën administrative, por sistemi duhet të vazhdojë të sigurojë mekanizma të qartë për orientimin territorial në nivel kombëtar, rregullimin komunal të shfrytëzimit të tokës, kontrollin e zhvillimit, mbrojtjen e korridoreve infrastrukturore dhe zonave të mbrojtura, si dhe përputhshmërinë ndërmjet planeve dhe lejeve. 
4. Mësimi i katërt ishte se dëshmitë e ofruara nga palët e interesuara duhet të interpretohen me kujdes. Anketat dhe konsultimet komunale ofrojnë njohuri të vlefshme për përvojën institucionale, ndërsa ato duhet të verifikohen përmes krahasimit me shqyrtimin ligjor, analizën e dokumenteve, dëshmitë operacionale dhe kontributet e marra gjatë validimit.
5. Një mësim i pestë ishte se të dhënat dhe digjitalizimi janë elemente qendrore të qeverisjes së planifikimit. Planifikimi hapësinor varet nga të dhëna të besueshme të Sistemit të Informacionit Gjeografik (GIS), informacioni kadastral, të dhënat mbi infrastrukturën, kufizimet mjedisore, informacioni mbi rreziqet klimatike dhe bazat e qasshme të të dhënave të planifikimit. Sistemet digjitale duhet të mbështesin planifikimin, lëshimin e lejeve, monitorimin, inspektimin, zbatimin dhe transparencën.  
6. Mësimi i gjashtë ishte se menaxhimi i tranzicionit është thelbësor. Reforma e ardhshme duhet ta përcaktojë qartë statusin e planeve ekzistuese, dokumenteve në proces të hartimit, komunave që vazhdojnë të funksionojnë sipas kornizave të mëparshme, procedurave të lejeve gjatë periudhës kalimtare, si dhe afatet për miratimin e akteve të reja nënligjore.

Ekspertiza e Civitta-s solli vlerë të shtuar përmes ndërthurjes së vlerësimit ligjor dhe rregullator, analizës së politikave publike, njohurive në planifikimin hapësinor, diagnostikimit institucional, lehtësimit të angazhimit të palëve të interesit, analizës krahasuese dhe vlerësimit të realizueshmërisë së reformave. Ekipi ndihmoi që një temë komplekse reformuese të strukturohej në një diagnozë të qartë, alternativa praktike reformuese dhe një udhërrëfyes të orientuar drejt zbatimit.

Kjo qasje është e rëndësishme edhe për institucione të tjera publike, partnerë ndërkombëtarë zhvillimorë dhe donatorë që punojnë në fushat e reformës së planifikimit hapësinor, reformës ligjore dhe institucionale, qeverisjes komunale, zhvillimit urban të ndjeshëm ndaj ndryshimeve klimatike, koordinimit të infrastrukturës, qeverisjes mjedisore, sistemeve digjitale të planifikimit dhe reformave për përmirësimin e zbatimit në sektorin publik.